Producentansvaret - en historik

Sommaren 1994 fick en projektgrupp med representanter för handeln och förpackningsindustrin en till synes omöjlig uppgift. På några månader skulle de kartlägga, kontakta och börja ta in avgifter från ett okänt antal företag, iordningställa ett landsomfattande återvinningssystem till en okänd kostnad och förmå landets hushåll att börja källsortera okända mängder förpackningar. Det var startskottet för producentansvaret, en idé som dock fötts många år tidigare.

Ursprunget till producentansvaret och många av de moderna återvinningssystem vi har i Sverige och runt om i världen är den princip ”Polluter Pays Principle (PPP)” eller ”Förorenaren betalar” som uttrycktes för första gången av OECD 1972. Principen säger att den som orsakar skador i miljön skall betala de samhällsekonomiska kostnader som uppstår. Kostnaden ska också ge orsakaren, eller ”producenten”, incitament att minska produktens miljöpåverkan. Sedan den myntades har principen använts i många sammanhang, och den ingick i den internationella deklaration om miljö och utveckling som antogs på FN-konferensen i Rio de Janeiro 1992. Konferensen följdes i många länder upp med lagstiftning som bygger på principen, i Sveriges genom att riksdagen 1993 antog den s k kretsloppspropositionen (1992/93:180) som bland annat innehöll lagen om producentansvar. Lagen ingår idag i Miljöbalken (SFS 1998:808), kapitel 15.

Förpackningar och tidningar var de första varugrupperna som fick ett producentansvar. Inte för att de är det största miljöproblemet, utan för att de är förhållandevis enkla att åtgärda. Om de sorteras bort från hushållsavfallet minskar avfallet och återvinningen ökar betydligt. Med producentansvarslagen på plats kunde regeringen 1994 införa producentansvar för förpackningar och tidningar genom beslut om förordningarna om producentansvar för förpackningar (SFS 1994:1235, numera 2014:1073) respektive om producentansvar för returpapper (SFS 1994:1205, numera 2014:1074). Producentansvarsförordningar har sedan dess tillkommit för flera andra produktområden som exempelvis batterier, däck, bilar, elapparater (inklusive glödlampor)och läkemedel. Samma regelverk ger också hushåll som företag skyldighet att källsortera och lämna förbrukade varor och förpackningar till återvinning.

Det var ett enormt projket som sjösattes när producentansvaret för förpackningar och tidningar skulle få sin praktiska start nyårsnatten 1994-95. Redan i juni 1992 hade dock näringslivet börjat förbereda sig för den kommande lagen. Man bildade materialbolag där berörda producenter och industrier av olika förpackningsmaterial samlades (Plastkretsen, Metallkretsen, Svensk Kartongåtervinning och Papperskretsen) som i sin tur stod bakom bildandet av Näringslivets Förpackningsråd vars första uppgift var att skapa förtroende hos riksdag och regering för näringslivets förmåga att ta ansvar för finansiering och insamling. Ett alternativ som annars kunnat bli aktuellt var att lägga delar av ansvaret, främst insamlingen, på kommunerna. Förpackningsrådets arbete blev dock framgångsrikt och när det blev klart att producenterna skulle ta helhetsansvaret kunde rådet under sommaren 1994 börja bygga upp systemet. Till sin hjälp fick de en nybildad projektgrupp där materialbolagen, handeln och DLF (Dagligvaruleverantörers Förbund) bistod med personal.

Under några intensiva månader arbetade projektgruppen med att reda ut vilka företag som skulle anslutas, finna en modell för hur det skulle gå till och bilda sig en uppfattning om hur mycket pengar som behövdes. Detta innan någon visste vad systemet skulle kosta. Parallellt skulle insamlingen organiseras, entreprenörer upphandlas och pappersbruk och andra återvinningsindustrier göra sig beredda att ta emot de källsorterade förpackningarna. Ovanpå detta skulle fyra miljoner hushåll informeras, motiveras och läras upp i konsten att källsortera.

Efter att först prövat, men snabbt övergivit tanken, att ansluta landets då över 100 000 butiker och inköpsställen fann projektgruppen att det var smartare att gå in i ett tidigare led och sikta på importörer, tillverkare och fyllare av förpackningar. Det borde bli avsevärt färre företag, men hur många och var de fanns visste ingen. Man fick därför lov att fråga sig fram hos en bred målgrupp för att bland dessa vaska fram de rätta. Under hösten 1994 kontaktades 43 000 företag via brev och början på 1995 ännu fler. Sammanlagt blev det nära 70 000 företag. Av dessa visade sig cirka en tiondel uppfylla kriterierna för anslutning. Med facit i hand vet vi att projektgruppen var på rätt spår, idag bedöms att över 95 procent av den totala förpackningsvolymen täcks in via knappt 10 000 utpekade företag.

När företagen väl ringats in väntade utmaningen att hitta ett sätt att administrera registret och inkomna avgifter. Kunde man på kort tid klara den komplicerade uppgiften att bygga upp ett eget system eller fanns andra alternativ? Tack vare att handeln var representerat i arbetet kom man fram till att det skulle fungera att överlåta administrationen till DLF:s bolag Kuponginlösen. Den lilla enhet som då utkristalliserades övertogs efter ett par år av Registret för Producentansvar, REPA, den enhet som idag är helt integrerad i Förpacknings- och Tidningsinsamlingen (FTI) och utgör företagets marknadsavdelning.

Med administrationen igång och de första avgiftspengarna på väg in kunde man göra klart upphandlingen av entreprenörer, men det var bråttom. Insamlingen skulle starta vid årsskiftet 1995 och tills dess måste entreprenörerna ordna insamlingsbehållare och planera för personal och tömningsfordon. Dessutom skulle de också hantera allehanda kontakter med markägare och kommuner för utplaceringar. Det fanns redan flera tusen behållare för glasförpackningar och tidningar spridda över landet. Eftersom siktet först var inställt på de stora volymerna, det vill säga förpackningar av kartong och wellpapp, medan metall- och plastförpackningar fick bli nästa steg, kunde man utan större problem lösa situationen genom att placera ut behållare för kartong där behållare för glasförpackningar och tidningar redan fanns. Därmed föddes de första återvinningsstationerna. Det som samlades in skulle sedan kunna transportera vidare till industrier och återvinnas. För glasförpackningar och tidningar fanns redan en tillräcklig infrastruktur men för att klara pappersförpackningar behövdes det att Fiskeby Board och Örebro Kartongbruk investerade i ny kapacitet. Motsvarande gjordes senare för metall- och plastförpackningar.

Nu återstod att över en nyårsnatt förvandla landets fyra miljoner hushåll till källsorterare. Många hade redan vanan inne att sortera tidningar och glasflaskor men nu skulle källsorteringen få helt andra dimensioner. Under en period fick svenska folket information (foldrar, tidningsbilagor samt genom inslag i TV, radio och tidningar) som ivrigt beskrev hur mjölkkartonger och andra förpackningar skulle sköljas ur, tryckas ihop och läggas till de behållare som börjat dyka upp..

Det var med nervös förväntan som förpackningsrådet och projektgruppen inväntade de första resultaten.

  • Skulle löftet till regeringen att klara insamlingen hålla eller inte?
  • Skulle behållarna gapa tomma eller översvämmas?
  • Hade entreprenörerna gjort vad de åtagit sig och skulle REPA-avgifterna räcka eller inte?
  • Skulle de insamlade materialen ha tillräcklig kvalitet för att kunna återvinnas?

Under senvintern 1995 började det stå klart att systemet i det stora hela fungerade. Svenska folket var med på noterna och behållarna fylldes snabbt. Den så kallade REPA-avgifterna visade sig tilltagna med råge, systemet var redan från början så effektivt att avgifterna kunde justeras ned. Den enda större överraskningen var att återvinningsstationerna också behövde städas. Kommunerna som fram till dess bara i ringa grad varit involverade anlitades på många håll som städentreprenörer och kom den vägen att engageras. Med tiden har kommunernas och omvärldens intresse och betydelse för återvinningssystemet ökat vilket ställt nya och ökade krav på arbetet. Det som ursprungligen var en register- och avgiftsadministratör har utvecklats till det som nu är Förpacknings- och Tidningsinsamlingen (FTI). Här ligger idag det ansvar för planering, kommunkontakter, avtals- och avgiftsfrågor och mycket annat som från början sköttes av entreprenörer eller av materialbolagen. I takt med utvecklingen har FTI också blivit en allt viktigare samhällsaktör och företrädare för producentansvaret.

Utredningar och utvärderingar genom åren 

Under de dryga två decennier som gått sedan producentansvarets tillkomst har det utretts och granskats många gånger. Slutsatserna har ständigt varit desamma – producentansvaret fungerar och bör behållas.

År 2000 beslutade regeringen om en översyn av producentansvaret för alla materialslag. utredningsuppdraget gavs till riksdagsledamoten Sinikka Bohlin som redovisade sitt resultat 2001 i "Resurs i retur" (SOU 2001:102).

2005 fick Naturvårdsverket ett uppdrag från regeringen om att utvärdera producentansvaret för förpackningar och returpapper. I december 2006 presenterade Naturvårdsverket sin rapport "Framtida producentansvar för förpackningar och tidningar" (rapport 5648). Utvärderingens slutsats var att producentansvaret fungerar i stort sett väl och att producentansvaret bör vara kvar i sin nuvarande form.

2007 fick Naturvårdsverket ett nytt utredningsuppdrag från regeringen. Denna gång handlar det om att utreda förutsättningar för insamling i materialströmmar, istället för förpackningar. En rapport presenterades i oktober 2007 (rapport 5752) och ytterligare en (rapport 5942) i februari 2009.

Då avfallsförordningen trädde den 9 augusti 2011 beslutade regeringen att anta ändringar i flera förordningar. De innebär framför allt att hänvisningar justeras till att avse den nya förordningen samt att text anpassas till att överensstämma med ändrade bestämmelser i avfallsförordningen.

30 juni 2011 uppdrog regeringen en särskild utredare, Lars Ekecrantz, tidigare departementsråd i Miljödepartementet att göra en översyn av avfallsområdet där även producentansvaret för förpackningar och returpapper skulle ses över. Betänkandet kom sensommaren 2012 och gick sedan på remiss. Många av remissinstanserna påpekade att förslagen inte var underbyggda och saknade konsekvensbeskrivning, vilket gjorde till att utredningen inte kunde ligga till grund för något beslut. Under våren 2014 arbetade en av regeringen tillsatt grupp vidare med frågan, och den 28 augusti beslutade regeringen om nya förordningar för förpackningar och tidningar att gälla från november 2014. Dessa innebar inga förändringar i producenternas helhetsansvar för återvinningssystemet.

Nären ny regering tillträdde efter valet 2014 sades i regeringsdeklarationen att insamlingsansvaret skulle överföras till kommunerna. Rederingen gav i juni 2015 HSB:s förra miljöchef Mia Thorpe uppdraget att utreda möjligheterna till detta. Utredningen lämnades i mars 2016 och hamnade därefter på tjänstemannanivå i miljödepartementet i väntan på en eventuell politisk handläggning.

För dem att beakta är också att riksdagen veckorna innan utredningen överlämnades, beslutade om ett tillkännagivande till regeringen där det sägs att ansvaret även i fortsättningen ska ligga på producenterna. http://www.riksdagen.se/sv/Utskott-EU-namnd/Miljo-och-jordbruksutskottet/Aktuellt/Allt-atervinningsansvar-bor-ligga-kvar-pa-producenterna/